Naissance et développement de la participation des employeurs à l’effort de construction: une contribution décisive à la politique de reconstruction

La Participation des Entreprises à l’Effort de Construction (PEEC), née de l’initiative des employeurs, a été rendue obligatoire en 1953, afin de contribuer à la résolution de la crise du logement de l’après-guerre. Les entreprises privées non agricoles de plus de 10 salariés ont ainsi versé 1% de leur masse salariale à des collecteurs, sous forme de prêts à vingt ans ou de subventions.
Les sommes recueillies permettaient:

• de distribuer des prêts à faible taux aux salariés de ces entreprises pour l’acquisition de logement ou la réalisation de travaux,
• de financer la construction et la réhabilitation des logements sociaux en contrepartie de droits de réservation destinés au logement des salariés.

Une action pour les populations immigrées et défavorisées

A partir de 1975, le 1% Logement a également été utilisé pour financer le logement des travailleurs immigrés à hauteur de 1/9ème des sommes investies par les entreprises.Il s’agissait essentiellement de financer des foyer et des logements familliaux.Progressivement ces fonds ont été étendus au logement des populations en difficulté (charte 9%). Cette mission a été renforcée par la convention quinquennale "pour l’emploi de la PEEC en faveur du logement des populations ayant des difficultés particulières" signée le 14 mai 1997 visant à unifier les actions. Dans ce cadre, un plan quinquennal prévoit un effort particulier du 1% Logement en faveur des foyers de travailleurs migrants. De façon concominante, les collecteurs se sont engagés à consacrer 10% des fonds collectés à des aides destinées aux ménages ayant des difficultés d’accés ou de maintien dans le logement (aides à des bailleurs sociaux pour construire des logements ou des aides à des personnes physiques).

Les années 1980/90: abondement de la politique publique du logement

Réorientée à partir de 1977 vers le financement des aides à la personne au détriment des aides à la pierre, la politique publique du logement a trouvé dans le 1% Logement un moyen de financer une partie de ses actions. Ainsi, les ressources qui étaient consacrées aux aides à la pierre ont été massivement utilisées pour abonder le Fonds National des Aides au Logement (FNAL), qui finance l’Allocation de Logement Sociale. Depuis 1992, à la suite de ponctions successives, la PEEC versée aux collecteurs du 1% Logement ne correspond plus qu’ à 0.45% de la masse salariale des entreprises, tandis que 0.50% a été affecté au FNAL.
La politique de mobilisation du 1% Logement s’est poursuivie par le financement du prêt à Taux Zéro à hauteur de 152 millions d’euros versés au Fonds pour l’Accession à la Propriété en 1995, puis de 2 milliards d’euros pour la période 1997-1998.

Modernisation et réorientation du 1% Logement

Décembre 1996: création de l’Union d’Economie Sociale pour le logement

La période de modernisation du 1% Logement a été amorcée en 1996 avec la création de l’Union d’Economie Sociale pour le logement, dans laquelle les partenaires sociaux ont un rôle déterminant, et qui représente les intérêts communs des associés collecteurs (CIL et CCI) et oriente leurs actions.
L’ UESL joue notamment un rôle financier, une part importante des fonds employés transitant par son intermédiaire.Elle assure ainsi une mutualisation du financement entre les collecteurs sur certaines aides et permet le financement d’organismes exterieurs (Foncière Logement, Caisse des dépôts et Consignations, Etat, Agence Nationale pour le Renouvellement Urbain).
La mission de l’UESL consiste fondamentalement à moderniser le mouvement tout en améliorant son efficacité.A cette fin , l’UESL a signé avec l’Etat des conventions qui ont profondément réorienté l’utilisation du 1% Logement.

La convention du 3 août 1998

Aprés une première convention quinquennale conclue le 14 mai 1997, cette convention a été novatrice à plusieurs titres.

La création de nouvelles aides:

La convention du 3 août 1998 a créé de nouvelles aides: le LOCA-PASS, le PASS-TRAVAUX, le SECURI-PASS, le financement du logement conventionné "Besson" et ANAH, complétés en 2001 par la création du MOBILI-PASS, destiné à faciliter la mobilité professionnelle.Parallèlement, les aides traditionnelles du 1% Logement ont été maintenues.

L’élargissement de la "clientèle" traditionnelle et l’instauration des droits ouverts:

Jusqu’en 1998, les aides du 1% Logement étaient réservées aux salariés des entreprises assujetties à la PEEC. La convention d’août 1998 a fait évoluer  cette politique de distribution puisque certaines aides sont depuis lors ouvertes aux salariés d’entreprises privées de moins de dix salariés ( par exemple: le PASS-TRAVAUX) ou aux jeunes de moins de trente ans, et depuis 2001 aux étudiants boursiers (pour le LOCA-PASS). Toute personne entrant dans les critères définis dans la convention a le droit de bénéficier de ces nouvelles aides. Jusqu’alors, les aides étaient distribuées, aprés accord de l’entreprise.

La programmation de la fin du financement du prêt à Taux Zéro:

La convention de 1998 a prévu la diminution progressive puis la fin du financement de ces prêts par le 1% Logement.

La convention d’octobre et décembre 2001:

Les conventions signées à la fin de l’année 2001 constituent une nouvelle étape dans la mutation du 1% Logement. D’une part, les grandes orientations de la convention d’août 1998 ont été prolongées et confirmées à l’horizon 2006 et, d’autre part, le 1% Logement a été très fortement réorienté pour répondre à de nouveaux objectifs:

• Soutenir les importants enjeux financiers de la politique de renouvellement urbain dans les quartiers en difficulté,
• favoriser la mixité sociale dans les communes dont la part de logement sociaux n’atteint pas le quota de 20% défini par la loi SRU,
• accompagner la lutte contre l’habitat indigne en créant notamment un PASS-TRAVAUX destiné à accompagner la politique de prévention ou de traitement des copropriétés en difficulté,
• contribuer au financement des régimes de retraites complémentaires des salariés du secteur privé.

Cette convention a entrainée deux idées principales:

1. La création de l’association Foncière Logement:

          Outils novateur financé à terme à hauteur d’environ 1 milliard d’euros par an par le 1% Logement, Foncière Logement a pour objet de faire construire et faire gérer des logements locatifs privés destinés en priorité aux salariés du secteur assujetti à la PEEC.
Ce nouvel acteur de la politique du logement complète l’offre locative proposée par les organismes HLM.

       2.   Une contribution du 1% Logement à la politique de renouvellement urbain.

          La contribution fixée à 457 millions d’euros peut prendre diverses formes:

• le financement d’opérations de démolition de logements locatifs sociaux sous forme de subventions aux maîtres d’ouvrage,
• le financement d’opérations de démolition de copropriétés dégradées,
• le versement de subventions actuarielles permettant la mise en oeuvre d’une nouvelle enveloppe unique de prêts au renouvellement urbain de 2 milliards d’euros au taux de 3.25%,
• le financement de l’amélioration de l’équilibre financier des opérations "PLUS construction/démolition" visant à maintenir un loyer minoré pour les locataires,
  
• l’affection à des  opérations de renouvellement urbain relevant des Grands Projets de Ville et des Opérations de Renouvellement Urbain.

La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (1er août 2003) et la convention du 10 septembre 2003

La loi du 1er août 2003 a renforcé et précisé la politique de renouvellement urbain. Elle comporte cinq principaux points: la réduction des inégalités entre territoires, la politique de la ville et la rénovation urbaine, le developpement économique des quartiers prioritaires, la procédure de rétablissement personnel et le statut des SA d’HLM. Parmi ces dispositions, certaines concernent particulièrement le 1% Logement, et ont été précisées dans la convention du 10 septembre 2003 signée entre l’UESL et l’Etat:

• La création de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine
  

Créée par la loi de programmation pour la ville, l’ANRU est un établissement public dont la mission est de financer des opérations complexes de renouvellement urbain, par le bias de la mutualisation des financements permettant la mobilisation de moyens importants et la simplification du montage opérationnel. Le 1% Logement contribue au budget dont bénéficie l’ANRU.

• Aide à la construction de logements locatifs sociaux

  La convention prévoit dans l’enveloppe de 690 millions d’euros précédemment destinée au financement du logement social (cf. convention d’août 1998), un montant de 170 millions d’euros versés sous forme de prêts spécifiques destinés au financement de  logements PLUS et d’opérationsde réhabilitation dans le cadre de la rénovation urbaine. Le montant des prêts avantageux indiqué dans le Plan de relance de 2001 à hauteur de 152 millions d’euros (cf. avenant de mars 2001 à la convention d’août 1998) s’élève désormais à 180 millions d’euros.
Par ailleurs la convention prévoit:
   *la prorogation jusqu’au 31 décembre 2008 des conventions d’octobre et décembre 2001 et donc de la convention d’août 1998,
   *le réexamen par l’Etat des règles de couverture du fonds de soutien "sécurisation PAS " en vue de minimiser les fonds immobilisés par une provision excédentaire, de manière à rapprocher les fonds immobilisés du risque réel,
   *une enveloppe de 100 millions d’euros, gérée par Foncière Logement, afin de financer l’acquisition d’emprises foncières dans les quartiers de la politique de la ville. Le choix des lieux d’acquisition et les prix seront arrêtés par l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine sur proposition de  Foncière Logement.

• La gouvernance des SA d’HLM

La loi du 1er août 2003 modifie profondément les règles de gouvernance des SA d’HLM. Elle conduit en effet à :
  >  la suppression de la règle dite des dix voix, qui limitait la représentativité des actionnaires à dix voix maximum au sein de l’assemblée  générale,
  > l’émergence d’un actionnaire de référnce appelé à exercer la gouvernance, seul ou dans le cadre d’un pacte restreint d’actionnaires ( les CIL/CCI sont considérés comme un seul actionnaire),
  > une représentation spécifique des collectivités territoriales et des représentants des locataires qui disposeront en assemblée générale du   tiers des droits de vote, indépendamment de la quotité de capital détenu.

Par ces nouvelles dispositions, la loi permet de  conforter l’actionnariat des SA  d’HLM. Les collecteurs de la PEEC pourront ainsi être représentés au sein des conseils d’administration proportionnellement à leur part de détention du capital. L’ UESL et les partenaires sociaux étendent ainsi leur capacité d’action dans la politique du logement.

Création de plates-formes de services

Le conseil d’administration de l’UESL a décidé en février 2003 de lancer une nouvelle offre de services en réseau pour l’accompagnement de la mobilité professionnelles des salariés ( CIL-PASS Mobilité) et l’assistance logement des salariés en difficulté dans leur parcours résidentiel (CIL-PASS ASSISTANCE).Ce nouveau mode d’organisation permet d’offrir une offre homogène et complète de services qui existaient de façon très inégale et sous des formes très diverses.

Les conventions de 2004: confirmation du rôle essentiel du 1% Logement dans la politique du logement

La  signature de deux conventions, le 15 juillet 2004 et le 27 octobre 2004, entre l’Etat et l’UESL, et d’une convention, le 27 octobre 2004, entre l’Etat, l’ANRU et l’UESL a conforté le rôle d’acteur majeur du 1% Logement dans la politique du logement mise en place par le gouvernement.

Contribution au prêt social location-accession (PSLA)

Dans le cadre de la convention signée le 15 juillet 2004 entre l’Etat et l’UESL, les partenaires sociaux s’engagent dans le nouveau dispositif du prêt social location-accession (PSLA), qui vise à favoriser l’accession à la propriété des personnes modestes et qui s’inscrit dans le cadre de la location accession définie par la loi de juillet 1984. Le 1% Logement contribue à ce dispositif par l’octroi de prêts spécifiques accordés à des conditions particulières lors de chaque phase du dispositif .
La convention du 15 juillet 2004 renforce  également la participation du 1% Logement dans la production de logements locatifs intermédiaires par des bailleurs personnes morales, tout en ouvrant la possibilité d’intervenir pour les investisseurs salariés d’entreprises assujetties dans le cadre du dispositif "Robien", sous réserve de respecter pour les locataires les plafonds de loyers et de ressources PLI.

Le logement des travailleurs saisonniers

La convention du 15 juillet 2004 a également fixé de nouvelles dispositions pour l’intervention du 1% Logement en faveur du logement des salariés saisonniers,(avec un objectif de production de 1000 places par an et une enveloppe annuelle de 10 millions d’euros). Un dispositif expérimental d’une durée  de 3 ans (jusqu’a fin 2007) a ainsi été mis en place pour élargir les conditions d’intervention du 1% Logement et garantir des règles minimales de confort et d’occupation des logements.

Contribution à la relance de la construction de logements sociaux

Par la convention du 27 octobre 2004, les associés de l’UESL s’engagent à apporter un effort financier exceptionnel au développement de l’offre de logements locatifs sociaux dans le cadre du plan de cohésion sociale. Versé sous forme de subventions, le montant de cette contribution dit "1% Relance" est fixé à 210 millions d’euros par an soit un total de 1050 millions d’euros sur la durée du plan (2005 à 2009).
Le contrôle des engagements pris au titre du " 1% Relance" fait l’objet d’un examen annuel en commun entre l’UESL et les services du Ministère en charge  du logement, et, en cas de sous réalisation, le montant non engagé augmente l’objectif de l’année suivante.

Renouvellement urbain

Avec les conventions du 27 octobre 2004, les modalités d’intervention du 1% Logement dans le renouvellement urbain ont également été précisées. Cette convention a par ailleurs prévu la suppression de la possibilité pour les entreprises de se libérer de leur obligation de versement par la souscription ou l’acquisition de parts ou d’actions, ainsi que diverses autres dispositions concernant notament la PEEC versée à des collecteurs autres que les CIL et CCI, ou le réaménagement de la participation de l’UESL au financement des missions des partenaires sociaux dans le cadre de leur association à l’Union.